3. Les aménageurs
Lorsqu’elles ne réalisent pas elles-mêmes, en régie, les opérations d’aménagement
ou lorsqu’elles n’en confient pas l’exécution à des sociétés privées, les collectivités
locales peuvent s’adresser à des organismes publics ou para-publics. Elles
peuvent aussi favoriser les actions entreprises par les propriétaires, regroupés en
associations foncières urbaines (A.F.U.).
• Les organismes publics ou para-publics
Délégataires de l’aménagement et des interventions foncières, ils bénéficient
souvent, lorsqu’ils sont concessionnaires, de prérogatives de puissance publique
tels que le droit de préemption et d’expropriation.
– Les établissements publics d’aménagement urbain (art. L. 321-1 à L. 321-9)
Prévus dès 1954 avec un statut d’E.P.I.C, ils sont créés par décret en Conseil
d’Etat et accueillent, pour moitié au moins, dans leur conseil d’administration des
représentants des collectivités locales intéressées. Les études, travaux,
acquisitions foncières envisagés sont inscrits dans une convention passée entre la
collectivité et l’établissement. Le recours à cette formule a été rendu obligatoire
par le législateur pour toutes les agglomérations nouvelles. Les autres créations
sont demeurées rares et réservées à des opérations d’une envergure particulière :
E.P. d’aménagement de la Défense (E.P.A.D.) créé en 1958, Agence foncière et
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Droit de l’urbanisme
technique de la Région d’Ile-de-France créée en 1962, E.P. de la Basse-Seine créé
en 1958, E.P. de la Métropole lorraine créé en 1973.
— Les sociétés d’économie mixte d’aménagement
Leur développement remonte au décret du 20 mai 1955 qui les autorisait à
participer financièrement à des entreprises réalisant « des travaux présentant un
intérêt public ».
Elles sont désormais soumises au droit commun des S.E.M. locales réformé par la
loi du 7 juillet 1983 qui, tout en cherchant à favoriser leur liberté d’action, a
voulu améliorer le contrôle exercé par les collectivités locales. Dotées du statut
de société anonyme, 50 à 80 % de leur capital social est désormais détenu par les
collectivités locales qui ont la majorité des voix dans les organes délibérants.
— Des conventions, qui peuvent prendre la forme d’un traité de concession,
contiennent un certain nombre de rubriques obligatoires fixant avec précision
l’objet de l’aménagement, sa durée, les obligations des parties, les modalités du
contrôle technique et financier, les conditions de rachat ou de résiliation.
— Cette association de compétences et de capitaux publics et privés, formule
souple et dynamique, bien adaptée à la décentralisation, a connu un réel succès.
— Une société de « services » : la Société centrale pour l’équipement du territoire
(S.CE. T.), créée en 1955 par la Caisse des dépôts et consignations, joue un rôle
d’assistance technique auprès des S.E.M. et même d’assistance financière, encore
que sa participation directe au capital des S.E.M. ait pu être remise en cause lors
de la réorganisation de la Caisse de dépôts intervenue en 1984.
— Les établissements publics fonciers (art L 324-1)
Créés par la loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991, sur proposition des
2/3 des conseils municipaux, ce sont des E.P.I.C. chargés de réaliser, pour le
compte de leurs membres ou celui de l’Etat, les acquisitions foncières et
immobilières en vue de préparer les opérations d’urbanisme répondant aux
finalités de la loi (cf. D. 17 septembre 1992 ).
Ils n’ont aucune compétence en matière d’aménagement.
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Introduction
— Les organismes d’H.L.M
— La loi du 18 juillet 1985 (art. 29) et celle du 13 juillet 1991 ont renforcé leurs
compétences en matière d’aménagement en élargissant leur mission traditionnelle
de construction et gestion de logements sociaux.
— Les Offices publics d’aménagement et de construction (O.P.A.C.), au statut
d’E.P.l.C, disposent de pouvoirs étendus, pouvant réaliser pour leur compte ou
pour le compte de tiers « toutes les interventions foncières ou opérations
d’aménagement prévues par le Code de l’urbanisme ».
— Les Offices publics d’H.L.M. ordinaires, au statut d’E.P.A., peuvent, s’ils sont
autorisés par leur collectivité territoriale de rattachement, exercer tout ou partie de
ces compétences.
— Quant aux sociétés anonymes privées d’H.L.M., elle peuvent, lorsqu’elles ont
été agréées à cet effet, réaliser des opérations d’aménagement mais non des
interventions foncières.
La prise en charge de l’aménagement par les propriétaires : les
associations foncières urbaines (A.F.U.) (art. L. 322-1 à L. 322-11)
— Les A.F.U. sont une variante récente des associations syndicales de
propriétaires nées au XIXe siècle (loi de 1865) afin de permettre le regroupement
de propriétaires fonciers en vue de la réalisation de travaux d’intérêt collectif dont
ils étaient les bénéficiaires (cf. lutte contre l’érosion, contre les incendies de
forêts…).
— Prévues pour des opérations de reconstruction et de remembrement après les
deux guerres mondiales, elles se développèrent lorsque la L.O.F. du 30 décembre
1967 leur donna leur statut actuel d’associations foncières urbaines et lorsque la
loi aménagement du 18 juillet 1985 assouplit leur régime.
— Comme toutes les associations syndicales de propriétaires, elles peuvent
prendre trois formes : libres, avec un statut de droit privé, leur création supposant
le consentement unanime des propriétaires concernés ; autorisées, à la suite d’une
entente entre les 2/3 au moins des propriétaires détenant les 2/3 au moins de la
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Droit de l’urbanisme
superficie ; ou forcées, dont il n’existe encore aucun exemple. Dans ces deux
dernières hypothèses, les A.F.U. ont le statut d’établissement public, selon la
célèbre jurisprudence T.C. 9 décembre 1899, « AJÍ. Syndicale du canal de
Gignac ». Elles peuvent percevoir des taxes — dont le recouvrement intervient
comme en matière de contributions directes — et bénéficier du pouvoir
d’exproprier.
— Les A.F.U. peuvent poursuivre quatre objets : le remembrement de parcelles
favorisant en milieu urbain le remodelage d’une configuration défectueuse de
terrains ; le groupement de parcelles « en vue soit d’en conférer l’usage à un
tiers, notamment par bail à construction, soit d’en faire apport ou d’en faire la
vente à une société de construction ou d’aménagement » ; la construction,
l’entretien ou la gestion d’ouvrages d’intérêt collectif ; la restauration
immobilière.
— Les avantages de ce système associatif sont évidents : participation directe des
propriétaires fonciers à l’aménagement de leurs terrains, concertation souple avec
les pouvoirs publics, avantages fiscaux tel le non-assujettissement à la T.V.A.
immobilière et la non-imposition de certaines plus-values.
— Pourtant la formule ne connaît qu’un succès relatif. Le nombre des A.F.U.
reste faible : 430 environ, dont 280 concernent les A.F.U. de remembrement. Il
faut cependant signaler un essor remarquable depuis la réforme de 1985.
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