L’arret Mme Duvignères

18 décembre 2002 – Mme Duvignères
Conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir à l’encontre d’une circulaire
Analyse

Les dispositions impératives à caractère général d’une circulaire ou d’une instruction de l’administration font grief (Sect., 18 déc. 2002, Mme Duvignères).

Statuant sur une requête lui demandant d’annuler le refus du garde des sceaux d’abroger une circulaire, le Conseil d’Etat a revu sa jurisprudence relative au régime contentieux des circulaires administratives.

Depuis la décision Institution Notre-Dame du Kreisker (Ass., 29 janv. 1954, p. 64), le Conseil d’Etat rejetait comme irrecevables les recours en annulation de circulaires ne posant aucune règle nouvelle. Purement interprétatives, de telles circulaires étaient considérées comme des actes ne faisant pas grief et ne pouvaient, par ailleurs, être invoquées à l’appui d’un recours. Ces circulaires devaient être distinguées de celles à caractère réglementaire, contre lesquelles le recours était possible et qui étaient susceptibles, symétriquement, d’être invoquées à l’appui d’un recours.

Revenant sur cette distinction entre circulaires interprétatives et circulaires réglementaires, la Section du contentieux du Conseil d’Etat, par sa décision du 18 décembre 2002, fixe un nouveau critère de recevabilité du recours pour excès de pouvoir dirigé contre une circulaire. Ce critère réside dans le caractère impératif ou non de la circulaire. Désormais, lorsque l’interprétation que l’autorité administrative donne, par voie de circulaires ou d’instructions, des lois et règlements qu’elle a pour mission de mettre en œuvre présente un caractère impératif, elle est considérée comme faisant grief, tout comme le refus de l’abroger, et se trouve, par suite, susceptible d’être déférée au juge de l’excès de pouvoir. En revanche, les dispositions dénuées de caractère impératif d’une circulaire ou d’une instruction ne font pas grief et les conclusions tendant à leur annulation sont irrecevables.

Cette décision se situe dans la lignée d’une solution retenue peu de temps auparavant par l’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat (28 juin 2002, V…, n°220361, p. 229), qui reprenait la jurisprudence issue d’une décision Institut français d’opinion publique (IFOP) du 18 juin 1993 (p. 178), selon laquelle « l’interprétation par l’autorité administrative des lois et règlement qu’elle a pour mission de mettre en œuvre, au moyen de dispositions impératives à caractère général, n’est susceptible d’être directement déférée au juge de l’excès de pouvoir que si et dans la mesure où ladite interprétation méconnaît le sens et la portée des prescriptions législatives et réglementaires qu’elle se propose d’expliciter ou contrevient aux exigences inhérentes à la hiérarchie des normes juridiques ». Cette jurisprudence a été appliquée à de nombreuses reprises (par ex., Sect., 2 juin 1999, M…, n°207752, p. 161, pour une circulaire du président de la commission des sondages). La décision du 28 juin 2002 de l’Assemblée du contentieux avait mis en lumière, dans l’appréciation de la recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir introduit contre une circulaire, la prise en compte du critère du caractère impératif ou non de la disposition de la circulaire en cause. La décision rendue par la Section le 18 décembre 2002 achève cette évolution jurisprudentielle en faisant de ce caractère impératif le critère exclusif de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir dirigé contre la circulaire. Elle opère, par là même, une plus nette distinction entre les conditions d’appréciation par le juge, d’une part, de la recevabilité d’un tel recours, d’autre part, de son bien-fondé.

Désormais, le recours formé contre les dispositions impératives à caractère général d’une circulaire ou d’une instruction est recevable. Et le juge de l’excès de pouvoir sera conduit à censurer les dispositions impératives d’une circulaire lorsque, par exemple, celles-ci fixent, dans le silence des textes, une règle nouvelle entachée d’incompétence ou si l’interprétation qu’elles prescrivent d’adopter méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu’elles entendent expliciter. De même, seront considérées par le juge comme entachées d’illégalité les dispositions impératives d’une circulaire réitérant une règle contraire à une norme juridique supérieure : ainsi, par exemple, d’une circulaire reprenant la teneur d’un texte réglementaire illégal ou celle d’une loi incompatible avec les stipulations d’une convention internationale.